一般认为,现代意义的公诉制度源于欧洲,始于资产阶级革命胜利之后,且期间历经了三次大的变革。
(一)国家权力开始介人私人纠纷
在原始社会,生产力极为低下,没有国家,也没有犯罪与诉讼。在产生国家的早期,人类刚刚步出原始社会的蒙昧状态,旧有的习惯还束缚着人们对罪与罚的认识,仅仅把犯罪侵害视为私人之间的仇怨,国家没有专门审理犯罪的人员及机构,允许被害方向犯罪方复仇,也允许犯罪方与被害方订立和解契约。随着统治意识的增强,统治阶级逐渐认识到私人复仇实际上会破坏社会利益。因此,国家开始主动干预犯罪行为,统一行使对犯罪的惩戒权,由此引发司法制度的第一次变革,国家设立具有审判功能的机构,国家权力介人私人纠纷,国家审判代替了私人复仇。
(二)侦查、起诉、审判的诉讼职权统一收归国有
在追诉犯罪方面,各国在历史上曾长期实行私人追诉主义,一般采取弹劝式诉讼模式,根据“不告不理”的原则,国家不主动追究犯罪,控诉权由被告人及其亲属行使。随着人们对犯罪危害社会的本质的认识逐步深化,统治者不再将犯罪视为私人讼争,就如马克思主义犯罪学所认为的,犯罪是“孤立的个人反对统治关系的斗争”,国家由完全被动地介人刑事诉讼转为较自觉地参与刑事诉讼,产生了公共诉讼的形式,即在被害人不告诉的情况下,只要犯罪侵害公共利益,任何公民都可以对犯罪行为提起控诉,国家对犯罪行为的审判和处罚也开始注重考察犯罪行为对公共利益的危害。当社会发展到中央集权的封建专制时代,随着阶级斗争的激化,统治阶级进一步认识到一切犯罪在本质上都是危害统治秩序的行为,国家加强了对犯罪的追诉和惩罚的职责,弹动式诉讼演化为纠问式诉讼,引发司法制度的第二次变革。国家不仅将追究犯罪的权力从公民个人手中收归国有,而且把侦查、起诉、审判的诉讼职权交由法官统一行使,以便更有效地追究犯罪,维护统治。这时,“刑事诉讼中的诉权更大程度上体现为一种公权,在阶级社会,这种公权往往表现为凌驾于社会之上的公共权力,及国家权力”,于是,刑事诉讼的开始与终结已不再取决于被害方及其他个人,而是拥有司法权的国家官吏。
(三)审判权与控诉权分离,检察官公诉制度诞生
司法与行政不分、控告与审判一体的诉讼体制,缺乏制约机制,违反了诉讼的客观规律,不能满足人们希望公正处理刑事案件的诉求,而且司法权力的滥用加剧了社会矛盾。于是,伴随着资产阶级革命的胜利,引发了司法制度的第三次变革,在国家权力内部导致审判权与控诉权的分离,产生专门行使刑事控告职能的国家官员。正是根据社会发展的客观需要,检察官公诉制度应运而生。德国学者指出:“对犯罪行为进行追诉,是由犯罪行为追诉机关行使的专属国家所有的权力和义务”。
二、中国公诉制度的历史演进
中国是社会主义国家,由于我国特殊的历史原因、政治体制及经济条件,公诉制度的产生与发展经历了一个十分独特的过程。
(一)检察机关公诉制度在清末民初的雏形
中国自秦汉以来,一直实行司法与行政不分、控审合一的高度集权的封建专制司法制度。只是到了清朝末年的1906年,清政府模仿资本主义国家“三权分立”的原则,建立了行政权、立法权、司法权的分立体制,并按照大陆法系的法律结构模式来改造传统的法律体系:原刑部改为法部,掌管全国司法行政,是全国最高审判机关及监督各级审判,并负责解释法律。同时,各级审判厅相应地设立各级检察厅,由检察机关专门行使公诉权。晚清检察机关的职权,主要规定于1907年颁布的《高等以下各级审判厅试办章程》中,主要包括如下内容:(1)刑事提起公诉;(2)收受诉状,请求预审及公判;(3)指挥司法警察官逮捕犯罪者;(4)调查事实,收集证据;(5)充当民事案件的诉讼当事人和公益代表人;(6)监督审判,纠正违法;(7)监视判决的执行。这是中国司法制度史上首次实现控审分离,中国现代意义上的公诉组织机构——检察院从此应运而生。
清朝末期的法制变革成为中国法律近代化转型的开端,因而在中国法律发展史上具有划时代的历史意义。辛亥革命后仍然沿用清末的法律制度,对检察机关的职权未作变动。在国民党政府统治时期,尽管曾就检察机关存废问题展开过争论,但并没有在实质上影响检察机关的作用和地位,对检察机关的职权也未作太大的变动,仍然沿袭晚清变革以来的司法传统。从历史的角度来分析,中国公诉制度形成的初始阶段,明显受到西方法学理念的直接影响。
(二)检察机关公诉制度在战争时期的发展
新民主主义革命时期中国共产党在革命根据地创建的检察制度,为新中国检察权理论的形成积累了丰富的经验。1931年,中国共产党在江西瑞金成立了中华苏维埃共和国,并开始建立检察机关。当时检察机关的基本职责是:(1)管理案件的预审;(2)作为代表国家的原告,行使追诉权;(3)抗议权; (4)检察政治保卫局办理案件的情况。
抗日战争时期,陕甘宁、晋察冀边区杭日根据地的抗日民主政府也设立了检察机关,主要职责是:(1)案件之侦查;(2)案件之裁定;(3)证据之收集;(4)提起公诉,撰拟公诉书;(5)协助担当自诉;(6)为诉讼当事人或公益代表人;(7)监督判决之执行;(8)在执行职务时,如有必要,有权请当地军警帮助。在这一时期,人民检察制度还是较多地借鉴了自晚清以来所取得的司法改革成果和经验。
解放战争时期,检察机关的组织建设得到新的发展,各级检察机关的职权主要是:(1)检举一切破坏民主政权、侵犯民主权利的违法行为;(2)检举各级公务员触犯行政法规的行为;(3)检举违反政策事项。这三项检察结果属于犯罪的,有权向法院提起公诉;违法错误应作行政处分的,呈请边区政府核办,等等。很显然,由于当时正处于战争时期,各地检察机关的组织建设和职权范围并不统一,且实行“审检合署”的制度,公诉制度尚不完备,但十多年的公诉实践仍为新中国公诉制度的创建积累了一些经验。
(三)新中国检察机关公诉制度的形成
新中国检察制度的发展并不是一帆风顺的,经历了从照搬前苏联的一般监督模式到后来注重借鉴外国经验与中国实际相结合的模式;从着手基础性建设到十年浩劫被扼杀中断,再至文革后的恢复重建。这是一个相当艰难曲折的过程,但检察机关作为国家公诉机关及法律监督机关的职能一直延续至今。
中华人民共和国成立后,1949年12月颁布的《最高人民检察署试行组织条例》确立了检察机关的法律地位,明确了其对刑事案件行使公诉权的基本职能。1954年通过的《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国人民检察院组织法》在肯定人民检察院是国家法律监督机关的同时,进一步明确规定,检察机关是国家唯一的公诉机关。“文化大革命”期间,受“极左”思潮的冲击,1974年通过的宪法取消了检察机关的设置,检察机关的各项职权由公安机关行使,公安机关成为当时的公诉机关。
1978年我国通过的第三部宪法规定重新设置人民检察院。1979年通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》,进一步确定了检察机关作为法律监督机关的法律地位,明确规定检察机关是代表国家行使追诉犯罪权的公诉机关,从此中国公诉制度逐步走向完备。1996年修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》进一步完善了我国的公诉制度及检察制度,由此形成我国目前的公诉制度。